慎防新機構(gòu)運行誤區(qū)
新的政府機構(gòu)運行，應注意減少橫向權(quán)力集中的風險，并保證中央政府的權(quán)威性
文/于安
從去年3月開始的政府機構(gòu)改革，目前正在進行之中，評估工作需要運行以后才可能進行，所以這里對以大部門體制為特征的行政機構(gòu)組織和運行問題進行一些前瞻性分析。
組建大部門機構(gòu)的合理性根據(jù)
落實科學發(fā)展觀是評價機構(gòu)改革成功的根本標準。
進行大部門體制改革的基本假設(shè)，是行政職能的結(jié)合有可能提高行政組織執(zhí)行政策的效率和效能。因此大部門體制改革的合理依據(jù)，第一是行政職能和機構(gòu)對政策目標的從屬性，第二是行政職能的結(jié)合具有最優(yōu)性。在這兩方面，中央政府機構(gòu)改革為地方政府進行大部門體制改革提供了一個良好范例。把大部門體制理解為將相同或者類似的職能全部簡單地合并在一個機構(gòu)之內(nèi)，是過于簡單化了。
構(gòu)建大部門機構(gòu)的政策內(nèi)涵越深刻，職能統(tǒng)一的有機性就越強，機構(gòu)改革的成功率就會越高。對行政職能及其組織的合并或者分立，都服務于實現(xiàn)行政政策的需要。例如勞動管理和人事管理已經(jīng)有過幾次分合，這次重新合并的基礎(chǔ)是國家統(tǒng)籌管理人力資源的新政策和統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障的新政策。國務院關(guān)于機構(gòu)改革方案的說明，重點是對機構(gòu)設(shè)置政策理由的闡述。去年開始的機構(gòu)改革，是按照科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的政策目標對國家政府機構(gòu)的第一次大規(guī)模系統(tǒng)調(diào)整，中央政府的后續(xù)改革和地方改革是這一系統(tǒng)調(diào)整的延伸，應當秉承相同的政策宗旨。
如何根據(jù)當?shù)氐木唧w情況選擇和配置行政資源，通過行政職能的結(jié)合，使實現(xiàn)行政政策的效率和效能達到最優(yōu)，是各地進行大部門體制的機構(gòu)改革的中心問題。大部門機構(gòu)是按照職能有機統(tǒng)一的原則合并行政職能的組織形式。職能統(tǒng)一的有機性，取決于集合型行政職能對實現(xiàn)行政政策的從屬性和必要性�！耙患虑樵瓌t上由一個部門負責”中的“一件事情”，可以有多種定義，包括一個行業(yè)、一個項目、一個過程或者其中一個環(huán)節(jié)、一個制度或者其中的一個部分，等等。究竟是按照過程還是按照行業(yè)或者其他因素，來選擇和集合現(xiàn)有行政職能，構(gòu)建復合型行政機構(gòu)，需要按照政策目標和當?shù)氐男姓Y源，進行充分的理性分析和精細的組織操作。
克服橫向集權(quán)風險
政府機構(gòu)的重大改革急需建立有效的權(quán)力運行機制。
大部門機構(gòu)是一個行政層級橫向集權(quán)的結(jié)果。原來由幾個相關(guān)部門管理的事情，現(xiàn)在集中到了一個機構(gòu)。部門之間相互的競爭和沖突消滅了，競爭和沖突關(guān)系所包含的監(jiān)督和制約關(guān)系也隨之不復存在了。部門職能所系的社會福利被高度集中在一個機構(gòu)，一旦出現(xiàn)機構(gòu)的決策失誤和執(zhí)行失職，社會福利的損失也將高于過去一個部門能夠造成的損失。
制度設(shè)計的理性標志之一，就是風險的預見和防備措施的配置�？朔䴔M向集權(quán)風險，是我們建立和實行新的權(quán)力運行機制的迫切性所在。所以在大部門體制建立以后，我們必須按照中央的要求，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督諸種權(quán)力合理搭配的運行機制，確立大部門機構(gòu)與本級政府和同級其他部門的正確關(guān)系，尤其是監(jiān)督權(quán)的獨立設(shè)置和有效運用。
從長遠看，大部門機構(gòu)的首長負責制權(quán)力過于集中，由此風險也太大，應當考慮引入混合型決策機制。在目前行政首長負責制不變的情況下，應當系統(tǒng)考慮誰能負責、向誰負責和負責的程序問題。例如應當有大部門機構(gòu)首長的能力評估程序機制。在有了一個高度制度化的決策機制后，才有可能建立真正有效的監(jiān)督機制。任何有效的監(jiān)督機制，都是建立在監(jiān)督對象相關(guān)信息的充分流動和真實可靠的基礎(chǔ)之上。信息公開化或者透明度是我們作出監(jiān)督努力的主要著力點。
政府縱向?qū)蛹夑P(guān)系不能失控
新的政府層級關(guān)系需要規(guī)范性的層級事權(quán)劃分體制。
新組建的中央部委有一個重要特點，就是在機構(gòu)設(shè)置和后來公布的“三定”規(guī)定中，要求其主要職責是規(guī)劃、政策、標準、指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，尤其是強調(diào)對規(guī)劃、政策和標準的“三管”，把大量的直接管理性職責下放到地方。這就提出兩個非常重要的基本問題，第一是中央機構(gòu)簡化或者放棄直接管理權(quán)，怎樣防止可能的失控；第二是地方政府對中央新管理方式的適應性，特別是執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力究竟如何。
我們也許正在嘗試一種新的國家行政事務管理模式，即在某些領(lǐng)域中央政府只是進行規(guī)劃、政策和標準的原則性管理，具體決策和執(zhí)行交給地方政府負責，中央政府進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
這種管理模式對于帶有地方區(qū)域性的行政事務似乎是在理的，但是對全國性行政事務是否也可行？地方政府致力于管理全國性事務的資源、動力和意愿來自哪里和如何保障？如果在某些方面中央決策的執(zhí)行全部依靠地方，中央完全放棄具體執(zhí)行權(quán)，那么就需要有強力的監(jiān)督和改錯機制。
在中央對地方的監(jiān)督手段尚不完備的情況下，放棄直接執(zhí)行權(quán)是有一定失控風險的。美國聯(lián)邦政府從來沒有放棄過對全國性事務的定價權(quán)、許可權(quán)和其他必要規(guī)制權(quán)。我們應當根據(jù)自己的行政體制特點，摸索和建立新的行政層級管理模式和風險防范機制。在機構(gòu)改革過程中或者在機構(gòu)開始運行的時候，要按照中央的要求，逐步地建立規(guī)范性的中央與地方、地方各個層級的事權(quán)劃分體制。對于全國性事務的管理仍然需要多樣性的管理模式或者模式轉(zhuǎn)換機制，以保證中央對全國性行政事務的有效控制。
強化行政性事業(yè)單位自身特色
現(xiàn)在有一部分完全執(zhí)行行政職能的事業(yè)單位,比較典型的是中央政府的三個金融監(jiān)管會和電力監(jiān)管會。按照中央的規(guī)定，行政管理體制改革的任務之一是適時推進事業(yè)單位分類改革，對主要承擔行政職能的事業(yè)單位，將轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或者將行政職能劃歸行政機構(gòu)。需要注意的問題是，這些機構(gòu)固有的新型管理機構(gòu)特征，在劃到行政機關(guān)序列以后會保持還是喪失，保持或喪失后政府管理會有什么樣的影響。
這些行政性機構(gòu)原來劃入事業(yè)單位的重要原因之一，是它們的管理有嚴重和強烈專業(yè)化職業(yè)化因素，決策機構(gòu)、決策程序、執(zhí)行程序和評估程序都有其獨立的特點。在此之前國家專利局曾經(jīng)被劃入國務院事業(yè)單位序列也出于同樣的理由。
筆者認為，這類機構(gòu)是現(xiàn)代服務型政府機構(gòu)的重要代表，在劃入行政機構(gòu)序列時應當考慮保留或者增強其特征，作為可以有獨立特征的行政機構(gòu)，而不宜同化為普通的行政機構(gòu)。西方發(fā)達國家的這類機構(gòu)，往往給予特殊的機構(gòu)設(shè)置。這一經(jīng)驗值得注意�！�
�。ㄗ髡邽榍迦A大學公共管理學院教授，政府研究所所長）
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