中共中央政治局2月23日召開會(huì)議，會(huì)議討論了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿，并確定將該方面的內(nèi)容作為十八屆二中全會(huì)的議題。隨即，各種關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革尤其是大部制改革的預(yù)測(cè)充斥坊間。如果此次改革按計(jì)劃推進(jìn)，將是建國(guó)以來(lái)我國(guó)第十三次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大的調(diào)整。
對(duì)于此次調(diào)整的思路，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位經(jīng)濟(jì)學(xué)者表示，調(diào)整合并政府機(jī)構(gòu)是新一輪機(jī)構(gòu)改革的手段，這樣做的目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，建設(shè)公共服務(wù)型政府，以更好推動(dòng)中國(guó)的市場(chǎng)化改革。
預(yù)測(cè)
機(jī)構(gòu)改革預(yù)期升溫
23日的政治局會(huì)議認(rèn)為，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?cè)谛姓w制改革中起著至關(guān)重要的作用，需要首先抓緊抓好。要根據(jù)中共十八大精神，按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供有力保障。
此次會(huì)議引燃了市場(chǎng)對(duì)可能進(jìn)行的大部制改革內(nèi)容的預(yù)測(cè)。比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，本輪改革中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局將從衛(wèi)生部門剝離出來(lái)，與國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室合并，同時(shí)撤銷其他部門食品、藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級(jí)國(guó)家食品藥品安全監(jiān)督管理總局。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，此次大部制改革可能有望成立統(tǒng)一海洋管理機(jī)構(gòu)。
從《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到的信息看，其中相對(duì)比較確定的是關(guān)于鐵道部的傳聞。高盛高華中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋宇也稱“市場(chǎng)普遍預(yù)期鐵道部將并入交通運(yùn)輸部。我們認(rèn)為市場(chǎng)傳言的其他調(diào)整，如人民銀行將劃出國(guó)務(wù)院系統(tǒng)以及三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的可能性極低。另外部分部委的職能可能會(huì)進(jìn)行精簡(jiǎn)和調(diào)整。”
對(duì)此，北京社會(huì)主義學(xué)院副教授王東勤點(diǎn)評(píng)稱：從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，世界主要國(guó)家都對(duì)鐵路開展了一場(chǎng)公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最為成功。日本中曾根內(nèi)閣以國(guó)有鐵路“分割、民營(yíng)化”為突破口，主持并完成“世紀(jì)性的政策實(shí)驗(yàn)”，才有了安全、安心、便宜、便捷的鐵路形象。中國(guó)從上個(gè)世紀(jì)80年代開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但鐵道部屢因根系強(qiáng)大而被懸置，以至于政企不分，尾大不掉。鐵路改革應(yīng)當(dāng)將政府和企業(yè)的職能完全分開，并以公平的方式引入民間資本。首先讓鐵道部行政管理職能劃歸交通部。然后成立一個(gè)鐵路運(yùn)輸總公司，將18家鐵路局劃歸到該鐵路運(yùn)輸總公司管理，并讓該18家鐵路局采用企業(yè)化模式運(yùn)作。
通過(guò)多方信息了解，最快在兩會(huì)期間就可能推出新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案“全國(guó)人大宣布今年的人大會(huì)議將于3月5日開幕。我們預(yù)計(jì)會(huì)上將披露一些重要信息。政府機(jī)構(gòu)可能作出一定調(diào)整�！彼斡钫f(shuō)。
調(diào)整
第十三次機(jī)構(gòu)改革
十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本次機(jī)構(gòu)改革正是在這一背景下推出的。對(duì)于推動(dòng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，北京改革和發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳劍認(rèn)為正當(dāng)其時(shí)。他表示，中國(guó)模式的一個(gè)重要特征是政府主導(dǎo)。21世紀(jì)初，關(guān)于政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應(yīng)。但現(xiàn)在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場(chǎng)中與民爭(zhēng)利。政府行為發(fā)生紊亂與政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化有關(guān)，改革是利益關(guān)系的重新分配。另外，近年來(lái)黨政機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)愈發(fā)龐大趨勢(shì)，改革行政管理體制也有利于降低政府運(yùn)營(yíng)成本。
中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能�！备呱腥f(shuō)，必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來(lái)，主要通過(guò)保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。
歷史資料顯示，從新中國(guó)成立至今，我國(guó)已經(jīng)對(duì)國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的組成和職能做出過(guò)12次不同程度的調(diào)整。其中21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)務(wù)院就先后兩次對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大規(guī)模改革。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織大背景之下進(jìn)行的。此次改革完成后，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，設(shè)立了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，并組建了商務(wù)部。2008年的政府機(jī)構(gòu)改革力度更大，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，同時(shí)組建成立工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家民用航空局、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。
目的
重在轉(zhuǎn)職能提效率
其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來(lái)，重要的不是機(jī)構(gòu)如何調(diào)整，而是這樣的調(diào)整能否做到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。換言之《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉(zhuǎn)變而不是機(jī)構(gòu)改革。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家表示，我國(guó)所進(jìn)行的大部制改革，關(guān)鍵問(wèn)題不是各個(gè)部門的拆分組合，而是讓每個(gè)部門都能在自己監(jiān)管的領(lǐng)域當(dāng)中負(fù)起責(zé)任。
陳劍表示，要推動(dòng)中國(guó)向法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身的改革。政府應(yīng)大幅度減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，將自身工作更多轉(zhuǎn)向建設(shè)一個(gè)能夠?yàn)閺V大公民提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)型政府上來(lái)“改革的精髓其實(shí)很簡(jiǎn)單，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過(guò)與之相適應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，讓個(gè)人和企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)有更多的活力和更大的空間，去創(chuàng)造財(cái)富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，劃清政府與市場(chǎng)的邊界，讓市場(chǎng)在資源配置中扮演基礎(chǔ)性作用，限制政府權(quán)力，可能是今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期一項(xiàng)重要且基礎(chǔ)性的工作�！�
如果以這樣的思路進(jìn)行考量，單單推進(jìn)大部制改革恐怕還不夠，有觀點(diǎn)認(rèn)為還應(yīng)該考慮縮減政府行政層級(jí)的設(shè)置。財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康提出，應(yīng)該通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革，壓縮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。主要是通過(guò)大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級(jí)進(jìn)行壓縮。他說(shuō)，現(xiàn)在民眾不滿意，總感覺行政成本偏高。這個(gè)問(wèn)題不可回避，但這個(gè)偏高不是財(cái)政部門加強(qiáng)管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機(jī)構(gòu)的合理化方面來(lái)講，能不能推進(jìn)整個(gè)行政層級(jí)的扁平化。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張平也認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革，從橫向和縱向壓縮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級(jí)進(jìn)行壓縮。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧則提出，當(dāng)下改革應(yīng)指向地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制。他說(shuō)，這些年來(lái)，中央向地方放權(quán)，形成了中國(guó)特有的地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制，這樣就出現(xiàn)了一種非常獨(dú)特的現(xiàn)象，地方政府面對(duì)成千上萬(wàn)的企業(yè)和各種分散的市場(chǎng)主體，不是想著怎樣健全社會(huì)組織的自律維權(quán)和自協(xié)調(diào)機(jī)制，而是為了競(jìng)爭(zhēng)，把各類組織都變成變相的經(jīng)濟(jì)組織，“黨政工團(tuán)齊動(dòng)員”讓他們?nèi)ヂ鋵?shí)投資指標(biāo)、招商引資指標(biāo)，連民主黨派也要落實(shí)分解的指標(biāo)，實(shí)際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。
1987年我在美國(guó)讀M PA到華盛頓市政府實(shí)習(xí)的時(shí)候碰到這個(gè)問(wèn)題，我問(wèn)他們工資收入與市場(chǎng)水平相比如何，他們說(shuō)政府部門的工資比市場(chǎng)工資一般確實(shí)要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時(shí)，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯(cuò)，但如果犯錯(cuò)誤就會(huì)前功盡棄。這樣對(duì)貪污腐敗實(shí)際上也形成了約束機(jī)制。
第五個(gè)問(wèn)題是地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協(xié)這些機(jī)構(gòu)綜合起來(lái)龐大臃腫，這才是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)人浮于事的根本所在。中國(guó)政府的體制是單一制，但是否地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)一定要完全復(fù)制中央層面的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置值得分析。有些直轄市，省會(huì)城市的市、縣(區(qū))、街道辦事處機(jī)構(gòu)的設(shè)置高度重疊，完全是浪費(fèi)。中央和地方的職能和財(cái)政資源到底怎么去匹配、去互補(bǔ)，而不是重復(fù)，這個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真分析研究，加以改革。
公共部門改革必須大力推進(jìn)
與行政體系改革相關(guān)的公共部門改革也有很多問(wèn)題，我談兩個(gè)具體的問(wèn)題，一個(gè)是事業(yè)單位改革，還有一個(gè)是加強(qiáng)人大作為公共政策整合平臺(tái)的建設(shè)。
事業(yè)單位改革的進(jìn)展不樂(lè)觀，但必須大力推進(jìn)。事業(yè)單位改革的社會(huì)影響是巨大的，教育、醫(yī)療、科技等等都在這上頭，大數(shù)差不多4000萬(wàn)人，比700萬(wàn)公務(wù)員這個(gè)數(shù)字大得多，而這個(gè)恰恰是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)化社會(huì)、工業(yè)化社會(huì)向知識(shí)型、服務(wù)型社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。專業(yè)技術(shù)人員在任何社會(huì)都是中產(chǎn)階級(jí)里的中堅(jiān)力量。但是我們前些年的做法形成了一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象，那就是對(duì)這個(gè)階層前所未有的仇視。對(duì)醫(yī)生、教師、科研人員的網(wǎng)上謾罵侮辱已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)中的人身攻擊也不在少數(shù)。這種事情在中國(guó)歷史和世界范圍是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我們沒(méi)有提供一個(gè)合理的制度環(huán)境讓這些領(lǐng)域合理發(fā)展。我們一方面把這些服務(wù)定義為公共服務(wù)，但是又不想真正買單。以北京市的公立醫(yī)院為例，大部分醫(yī)院從政府獲得的撥款不到其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的10%。而政府定價(jià)的極其不合理，又使得現(xiàn)有的醫(yī)院無(wú)法從現(xiàn)有的正常收費(fèi)機(jī)制中獲得合理的成本補(bǔ)償。這些醫(yī)院只能想辦法通過(guò)各種扭曲的方式來(lái)收費(fèi)運(yùn)營(yíng)，形成廣泛的社會(huì)抱怨。其實(shí)，高校和科研機(jī)構(gòu)都面臨類似的問(wèn)題。
另外一個(gè)問(wèn)題就是要把各級(jí)人大作為社會(huì)意志表達(dá)和整合的唯一的、根本的合法機(jī)制來(lái)建設(shè)�，F(xiàn)在我們國(guó)家社會(huì)公共政策討論的機(jī)制很多，大家通過(guò)各種方式來(lái)反映意見，這個(gè)都需要。但這種結(jié)果就是我們公共政策的碎片化。在討論促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，大家都感覺需要減稅，給企業(yè)更大的發(fā)展空間。但是在討論社會(huì)政策時(shí)，大家又都說(shuō)要加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)的投入。這兩個(gè)建議是完全矛盾的。但是我們沒(méi)有一個(gè)共同的平臺(tái)，大家把政府的收入和支出放在一起來(lái)討論，看看這些收入來(lái)的是否合理，都花到哪兒去了，收支是否能夠平衡，如果無(wú)法平衡，通過(guò)什么方式來(lái)融資等等。這個(gè)基本的平臺(tái)就是各級(jí)人大，這個(gè)過(guò)程就是政府的預(yù)算過(guò)程。
記者 方燁 侯云龍 北京報(bào)道
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